Az nem úgy van - 1. Mik azok a fékek és ellensúlyok?

Orbán Viktor magyar miniszterelnök interjút adott a Bloomberg amerikai hírügynökségnek, és ebben a következő badarsághalmazt adta elő:

„A fékek és ellensúlyok rendszerének csak az Egyesült Államokban van jelentése, illetve az elnöki rendszerekben, ahol két különálló szuverén egység létezik, azaz a közvetlenül választott elnök és a törvényhozás. Európában nem ez a helyzet, itt csak egy állam létezik, és sehol sincs »fékek és ellensúlyok rendszere«, mivel minden hatalmat a parlament delegál. Ezen példák esetén sokkal helyesebb lenne az együttműködésről beszélni a fékek és ellensúlyok helyett. A fékek és ellensúlyok rendszere egy amerikai találmány, amellyel Európa bizonyos szellemi középszerűség miatt vett át és használ az európai politikában.
De most nem kell semmit tenni, a rendszer a mostani formájában marad, amíg mi itt vagyunk. Csak bólintani tudok arra, hogy ha kiköltöztetem az irodámat a parlamentből egy korábbi kolostorba, akkor az a fékek és ellensúlyok rendszerének erősödését fogja jelenteni. Vannak fékek és ellensúlyok az európai demokráciában, de az egész rendszert nem erre építették, hanem a parlament által jelentett népképviseletre.”

Van a magyar politikai közösség tévhiteinek egy típusa, mely az indokolatlan jóhiszeműségből ered (még lesz róluk szó a sorozatban). Idetartozik például az a feltevés, hogy Orbán mindent, ami ránézésre szörnyű és provokatív butaság, valami ördögien ravasz taktikai meggondolásból mond. Amikor például amerikai célközönségnek hord össze olyan – sértegetéssel egybekötött – szamárságokat, amiket minden amerikai kisiskolás kiröhög, a Bloomberg jól szituált olvasóiról nem is beszélve, akkor valójában a saját táborát tüzeli újabb diadalokra. Nos, lehet, hogy ez volt a célja, de az csak az ő teljes amatőrségéről és a hazai célközönség színvonaláról tanúskodik.

De amúgy miért ne tételezzük fel, hogy őszinte? Az idézett szöveg vége így is jól értelmezhető. Az derül ki belőle, hogy Orbán a mostaninál erősebb kormányzási jogosítványokat akar, tehát vagy még jobban leépítené a miniszterelnöki rendszeren (a miniszterelnöknek még jobban alárendelt kormányon) kívüli hatalmi szerveket (Országgyűlés, Alkotmánybíróság stb.); vagy köztársasági elnök szeretne lenni, de olyan, akit ez a kétharmados parlament választ meg (nem a nép) tetszőleges hosszúságú mandátummal, tetszőlegesen erős jogosítványokkal, utána az özönvíz.

Mindezt újsütetű Amerika-ellenességének jegyében, Európától idegennek föltüntetve az elnöki rendszert (ahol az elnököt – bár nem egészen, de lényegében – közvetlenül választják), s azonosítva a fékekkel és ellensúlyokkal.

De mik is azok a fékek és ellensúlyok?

Úgy rémlik, Orbán kritikusai sincsenek tisztában vele. Török Gábor, a népszerű politikai elemző, aki egyébként a politikatudomány alapjairól ad elő az egyetemen, Montesquieu portréjával cáfolná frappánsan, hogy „amerikai találmányról” volna szó. Ugyanezt az érvet fejti ki részletesebben – ugyanezzel a képpel illusztrálva – Zsuppán András a Válasz.hu-n egy átgondolt és kritikus cikkben.

Montesquieu báró, a francia politikafilozófus a XVIII. század közepén a hatalmi ágak szétválasztásának elvét dolgozta ki, és szó se róla, ki nem tette a lábát az Óvilágból.

Csakhogy az interjúnak ebben a részletében Orbán közelebb járt a valósághoz. Úgy is fogalmazhatnánk, hogy történetesen igazat mondott. A hazugsága itt abban rejlik, hogy Európában „szellemi középszerűség” miatt vették át az amerikai modellt, mintha szervetlen volna, és attól volna szervetlen, hogy (második hazugság) minden hatalmat a parlament delegál. (Ezt csak olyan országban lehet elsütni, ahol nem közvetlenül választják az elnököt és/vagy a területi vezetőket és kormányzatokat.)

A fékek és ellensúlyok rendszere ugyanis nem azonos a hatalmi ágak szétválasztásával. Montesquieu beszél ugyan fékezésről meg ellensúlyról is, de a rendszert valóban Amerikában találta ki James Madison majdani elnök 1788-ban, a Bevezetőben is említett Federalist sorozat 51. esszéjében, aminek a címe: A kormányzati szerkezetnek az ágazatok között megfelelő fékeket és ellensúlyokat kell szolgáltatnia.

Mi a különbség a két fogalom, a hatalmi ágak szétválasztása és a fékek és ellensúlyok rendszere között?

Montesquieu A törvények szelleméről XI. könyvének 6. fejezetében úgy indokolja meg a végrehajtó, a törvényhozó és a bírói hatalom szétválasztásának szükségességét, hogy sorra veszi, milyen bajok származhatnak a hatalmi ágak páronkénti összefonódásából. A szeme előtt egy szabadságot garantáló királyság lebegett, olyan alkotmányos monarchia, mely jobban működik nemcsak azt aktuális francia királyságnál, hanem még a korabeli angolnál is, ahol akkoriban jött létre az újkori miniszterelnöki rendszer, valamint a liberális parlamentarizmus, egyelőre meglehetősen korrupt változatban.

A francia gondolkodó azt tartotta üdvösnek, ha a végrehajtó hatalom az uralkodónál van, mert annak gyakorlására alkalmasabb egy ember, mint egy testület, és azt tartotta jónak, ha a törvényhozó hatalmat az örökletes nemesség delegálja, az ugyanis rendkívül alkalmas mind a végrehajtó hatalom (a király), mind a bírói hatalom „mérséklésére”. Ha viszont a törvényhozó testületből több embert ruháznak fel végrehajtó hatalommal, ott szerinte nem lehet szabadság, mert ugyanazok az emberek mindkét hatalmi ágnak részesei. Ajánlatos észrevenni, hogy ez utóbbi eléggé hasonlít arra a modellre, amit Orbán európainak nevez, de ami ennyire szélsőséges egyoldalúsággal csak Magyarországon valósult meg.

Az újonnan felszabadult amerikai gyarmatokon viszont nem volt király, se nemesség. Madison, Montesquieu nagy tisztelője olyan rendszert akart szerkeszteni, amelyben nem „segít be” semmilyen történetileg szentesített előjog az egyes hatalmak gyakorlásába; ahol a két fontosabb hatalom – a végrehajtó és a törvényhozó – gyakorlóit választják, részint ambíciójuk, részint saját életükben felmutatott érdemeik alapján. Mivel a választásokon akkor a lakosságnak csak egy apró töredéke vehetett részt, ez még nem nevezhető demokráciának, de köztársaságnak igen, és így a modern demokrácia alapja lehetett.

Abból a tényből kiindulva, hogy „ha az emberek angyalok volnának, nem volna szükség kormányzatra”, a kormányzatnak viszont az emberi természetet kell tükröznie, Madison olyan szerkezetet dolgozott ki, ahol a kormányzat irányítja, ellenőrzi (controls) a kormányzottakat, viszont féken tartja (ugyanaz az ige: controls) saját magát is.

Úgy vélte, az egyes hatalmi ágakat a lehető legjobban szét kell választani, és megvédeni egymás betolakodásától. De a védelem alapvető módja az, hogy az egyes ágakat működtető emberek érdekeit használjuk ki, „ambíciót ambícióval ellensúlyozunk”.

Mivel köztársasági kormányzatban a törvényhozó hatalom a legerősebb, ezt is ajánlatos ágakra bontani (kétkamarás parlament), az ágakat más-más módon megválasztani, és a lehető legjobban függetleníteni egymástól. A szövetségi rendszer (Egyesült Államok, ahol az egyes államoknak saját kormányzatuk is van) ugyancsak megnehezíti, hogy az egyes hatalmi ágak túlságosan megerősödjenek (kétlépcsős hatalommegosztás).

Végül Madison azt is a szövetségi rendszer előnyének tartja, hogy sokkal kisebb valószínűséggel alakul ki olyan faction (érdek- vagy véleménycsoport), amely elnyomhatná a kisebbséget, mint egy-egy kisebb közösségben (a parányi Rhode Island állam példáján végzi el a gondolatkísérletet, mi történne, ha egy ilyen közösség magára maradna). A polgári szabadság analógiájának az Amerikában megvalósult vallásszabadságot hozza fel: azért volt lehetséges, mert sok volt a felekezet, az alapító gyarmatok összességében egyik sem válhatott uralkodóvá; polgári szabadság ott lehetséges, ahol sokféle érdek dolgozik egymás mellett, így egyiknek a hordozói sem kerülnek többségbe. Madison korában csak kétpártrendszerek léteztek, de gyakorlatilag a pluralizmus elvét fogalmazta meg: Amerikában a legtartósabb (harmadik) kétpártrendszerben is belsőleg plurális pártok vannak.

Ezzel tehát Madison jóval túllépett a Montesquieu-féle hármas tagoláson, ami Magyarországon a dogma erejével hat, miközben meg se valósult, hiszen a végrehajtó hatalom teljesen összeforrott az osztatlan és központosított törvényhozó hatalommal, és magát eleve a Nemzeti Együttműködés Rendszerének nevezi, tagadva a pluralizmus és a szabadság összefüggését.

Amiről az 51. esszében nincs szó, de az akkorra kész amerikai Alkotmányban nagyon is: az egyes hatalmi ágak úgy tartják féken egymást, hogy speciális alárendeltségi viszonyokban kapnak egy keveset a másik hatalmából. A közvetlenül választott elnök megvétózhat törvényhozási döntést, ő tesz javaslatot a Legfelsőbb Bíróság bíráinak személyére, de az eltérő módon (ma: eltérő ritmusban) választott Szenátusnak jóvá kell hagynia; az elnök és a bírák ellen viszont vádat emelhet a Képviselőház, és a tárgyalást a Szenátus folytatja le. Stb.

Az európai köztársaságok saját hagyományaikhoz és szükségleteikhez igazítva a madisoni modell valamilyen változatát valósították meg; jellemzően kétkamarás parlamenttel, hol közvetlenül választott elnökkel, hol szövetségi rendszerrel. Egyszerűen azért, mert működik, és lehetővé teszi a szabadságot. Magyarország az egyetlen, ahol mindegyik elem hiányzik, de király sincs, aki a pártoktól független, „igazságos”, részrehajlás nélküli államot testesítené meg. Ködös egyetemi Montesquieu-emlékekből kiindulva nálunk azt tartják féknek és ellensúlynak, ha egy nem választott jogászi testület arra hivatkozva, hogy ő ért jobban a közjoghoz, megvétózhatja a kormány/parlamenti többség döntéseit. Viselkedési szabályokat állít fel a politikán kívülről, és a betartásukat számon kéri a politikusoktól.

Pontosabban a kívülállók, szakértők ezt tartották féknek és ellensúlynak sokáig, egészen 2010-ig, amíg a kétharmadhoz jutott Fidesz, miután a megelőző hat évben használta az Alkotmánybíróságot, világossá tette, hogy nem tűri az önállóságát, mert már nincs a hasznára.

Amikor Orbán a magyar modellt nevezi ki amerikai hatástól meg nem rontott európai modellnek, nem csak a hatalommegosztást vagy a fékeket és ellensúlyokat veti el. Nem is a liberalizmust, akármit nevez is annak ezen a héten. Ebben a modellben a végrehajtó hatalomnak, annak is egyszemélyi vezetőjének engedelmeskedő törvényhozási többség a hatalom csúcsán lévő ember akarata szerint nyomja el a kisebbséget. Orbán a köztársaságot veti el, tágabb értelemben a képviseleti demokráciát, még tágabb értelemben a politikai szabadságot. Nem mintha ez hír volna, de nem is kell fogalmilag elkenni, hátha úgy kezelhetőbbnek látszik a baj.

A szerző az Élet és Irodalom (Budapest) rovatvezetője.